2015年12月21日，中央城市工作會(huì)議在北京召開(kāi)。就在這一天，北京仍處于有史以來(lái)第二次重度霧霾紅色預(yù)警中。兩起事件同時(shí)發(fā)生看似巧合，其實(shí)有其必然性。因?yàn)樵摃?huì)議劍鋒所指，正是如何化解城市病、推進(jìn)城市更加健康可持續(xù)發(fā)展，而霧霾污染，正是促成此次會(huì)議的主要導(dǎo)火索。

時(shí)隔37年的會(huì)議

2015年歲末，中央召開(kāi)這樣一個(gè)高規(guī)格的城市工作會(huì)議，用意何在?建國(guó)以來(lái)，以*、國(guó)務(wù)院名義召開(kāi)的城市工作會(huì)議共有三次，最后一次是改革開(kāi)放之初的1978年，第四次則時(shí)隔37年之久。由此可見(jiàn)，中央對(duì)城市在新的歷史時(shí)期如何發(fā)展，有了新的認(rèn)識(shí)和要求。

目前，我國(guó)已進(jìn)入城市型社會(huì)，城市已經(jīng)名副其實(shí)地成為創(chuàng)造國(guó)家財(cái)富的主力軍。從1978年改革開(kāi)放之初到末，我國(guó)城市化率從17.9%提升到54.7%，城市數(shù)量從193個(gè)增長(zhǎng)到653個(gè)，城市人口已經(jīng)超過(guò)農(nóng)村，并且今后每年城鎮(zhèn)化率仍會(huì)以1%的速度增長(zhǎng)�？v觀世界城市發(fā)展變化，城市不但從前是、現(xiàn)在是，未來(lái)仍是主導(dǎo)世界發(fā)展潮流的主體，并將繼續(xù)得到強(qiáng)化。

但我國(guó)城市的發(fā)展卻存在很大問(wèn)題，“城市病”是其中典型代表。首先，不可持續(xù)的發(fā)展模式難以為繼，已經(jīng)嚴(yán)重威脅到人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，影響到城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常運(yùn)行。近年來(lái)生態(tài)危機(jī)、“城市病”集中爆發(fā)，霧霾鎖城，暴雨淹城，垃圾圍城，交通堵城，造成大量經(jīng)濟(jì)社會(huì)損失和不良國(guó)際影響。歷史文化屢遭破壞，城市建設(shè)千城一面，人們賴(lài)以寄托情感的精神家園很多已經(jīng)面目全非。這些破壞帶來(lái)的損失，正在一步步蠶食著我們辛辛苦苦換來(lái)的發(fā)展成果，對(duì)子孫后代的發(fā)展造成威脅。

其次，城市發(fā)展對(duì)人的關(guān)懷不夠，已經(jīng)嚴(yán)重影響到城鎮(zhèn)化進(jìn)程和質(zhì)量。尤其是長(zhǎng)期忽視進(jìn)城農(nóng)民工和流動(dòng)人口這一龐大群體，沒(méi)有解決好他們的城鎮(zhèn)居民身份和待遇問(wèn)題，導(dǎo)致社會(huì)不公，矛盾日益凸顯，影響到群眾積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮。城市公共服務(wù)短缺，看病難、升學(xué)難、出行難、就業(yè)難，令普通市民也叫苦不迭。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力上，過(guò)去所依賴(lài)的出口、投資、內(nèi)需三駕馬車(chē)疲態(tài)盡現(xiàn);而城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型緩慢，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)不足，也需要尋找新的動(dòng)力。城市積聚著人才、企業(yè)、資金、信息、技術(shù)、文化等全方位要素，是一個(gè)國(guó)家投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、創(chuàng)新活動(dòng)最集中的地方，也是節(jié)能減排降耗、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的重點(diǎn)，大有潛力可挖。會(huì)議提出“讓創(chuàng)新成為城市發(fā)展的主動(dòng)力，釋放城市發(fā)展新動(dòng)能”，可以看出中央已經(jīng)將經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與城市發(fā)展二者統(tǒng)一起來(lái)，作為消化工業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能和房地產(chǎn)庫(kù)存、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

也正因?yàn)樯鲜鲈�因，此次中央重新把城市作為一個(gè)完整的概念提出來(lái)，要求“深刻認(rèn)識(shí)城市在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民生改善中的重要作用”，并將之與經(jīng)濟(jì)工作、農(nóng)村工作放在同等重要的位置，拋出的頂層設(shè)計(jì)，以系統(tǒng)改進(jìn)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理，提高城市發(fā)展的質(zhì)量和水平，解決群眾關(guān)切的民生問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題。這也是一個(gè)供給端改革，既把城市作為一個(gè)完整的“產(chǎn)品”來(lái)對(duì)待，寄望在提升城市供給能力的過(guò)程中，尋找經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的動(dòng)力。而綠色發(fā)展、民生工程將是新的機(jī)遇。

建設(shè)人性化城市

要把城市的作用充分發(fā)揮出來(lái)，就必須營(yíng)造出一個(gè)個(gè)健康的、為群眾所喜愛(ài)的城市，但毫無(wú)疑問(wèn)現(xiàn)實(shí)差距不小。盡管西方國(guó)家曾經(jīng)爆發(fā)的“城市病”及其危害早已廣為人知，國(guó)內(nèi)外很多有識(shí)之士、專(zhuān)家學(xué)者也一直不斷地在給政府提醒，但遺憾的是我們?nèi)詻](méi)能幸免。

原因在于頂層設(shè)計(jì)的缺陷，和地方政府的慣性思維，城市發(fā)展圍繞著GDP這個(gè)指揮棒轉(zhuǎn)，以地生財(cái)、形象工程、政績(jī)工程大行其道，為此不惜以犧牲生態(tài)環(huán)境、農(nóng)民利益、歷史文化為代價(jià)，埋下大量隱患。各類(lèi)規(guī)劃被當(dāng)作爭(zhēng)取城市建設(shè)用地規(guī)模的工具，行政區(qū)劃調(diào)整、特殊政策區(qū)、“農(nóng)民上樓”等成為最常見(jiàn)的手段。城市規(guī)模盲目擴(kuò)張，造成大量“鬼城”和撂荒空地，既造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)，又犧牲了長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，無(wú)異于飲鴆止渴。這種做法自然是漠視了人的主體地位。

此次城市會(huì)議把轉(zhuǎn)變城市發(fā)展觀念作為首要問(wèn)題提出，強(qiáng)調(diào)要尊重城市發(fā)展規(guī)律，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，堅(jiān)持以人為本、科學(xué)發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法治市。就是要把工作重點(diǎn)放在改進(jìn)城市發(fā)展的質(zhì)量上，摒棄只要地不要人的城鎮(zhèn)化模式。

城市是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，融合了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境各要素，其發(fā)展建設(shè)也是一個(gè)歷史性的過(guò)程：既有物質(zhì)建設(shè)，又有管理運(yùn)營(yíng);既有制度設(shè)計(jì)，也需多方?jīng)Q策;既要做好規(guī)劃，也要執(zhí)行到位;既要設(shè)計(jì)科學(xué)，也要使用合理。而一旦城市建設(shè)出了問(wèn)題，既可能是規(guī)劃科學(xué)性和預(yù)見(jiàn)性不夠，也可能是管理或?qū)嵤┳邩�、或決策不夠民主透明，但更多情況下是各部門(mén)之間、各環(huán)節(jié)之間缺乏統(tǒng)籌、各自為政造成的。

眾所周知，城市治理是個(gè)“多龍治水”的系統(tǒng)工程，對(duì)各部門(mén)、各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)程度要求很高。一直以來(lái)，各個(gè)部門(mén)的政策設(shè)計(jì)不可謂不豐富，但收效甚微，關(guān)鍵是各種制度工具的設(shè)計(jì)，以及管理實(shí)施缺乏協(xié)調(diào)。部門(mén)間各自為政，甚至相互掣肘、利益博弈。在規(guī)劃、建設(shè)、管理維護(hù)的各個(gè)環(huán)節(jié)，各種利益群體訴求不同，在各個(gè)環(huán)節(jié)也都會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。在城市設(shè)施的使用上，一些市民素質(zhì)不高，比如交通違章、擾亂公共秩序、亂丟垃圾等，也會(huì)影響城市運(yùn)行效率，導(dǎo)致城市品質(zhì)下降。正因?yàn)榇�，城市發(fā)展出現(xiàn)了問(wèn)題，不能一概而論，必須弄清楚其中關(guān)節(jié)。

此次會(huì)議從5個(gè)方面提出“統(tǒng)籌”要求，是一次全新的認(rèn)識(shí)。統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，目的是改變城市傳統(tǒng)布局模式，促進(jìn)大中小城市、各類(lèi)不同地區(qū)城市合理布局。統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，是從操作層面對(duì)城市發(fā)展重點(diǎn)和管理措施提出的要求。統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動(dòng)力，是從創(chuàng)新體制機(jī)制，提高城市管理科學(xué)性角度提出的要求。統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，是從城市內(nèi)部空間布局的合理性、宜居性、可持續(xù)發(fā)展角度提出的要求。統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民三大主體，是從城市民主決策、多元主體共同參與的角度提出的要求。通過(guò)這5個(gè)方面的統(tǒng)籌，提高城市工作的全局性、系統(tǒng)性、持續(xù)性、宜居性和各方積極性。